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投资指南
基础设施和公用事业特许经营管理办法
发布时间:2015-05-28 15:40:02 来源: 点击量:166

基础设施和公用事业特许经营管理办法


第一章总则

第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业

建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,

保障社会公共利益和公共安全,促进经济社会持续健康发展,制

定本办法。

第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环

境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,

适用本办法。

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政

府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其

他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限

和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公

共产品或者公共服务。

第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公

平、公正,保护各方信赖利益,并遵循以下原则:

(一)发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势,提高

公共服务质量效率;

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(二)转变政府职能,强化政府与社会资本协商合作;

(三)保护社会资本合法权益,保证特许经营持续性和稳

定性;

(四)兼顾经营性和公益性平衡,维护公共利益。

第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式:

(一)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩

建、运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;

(二)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩

建、拥有并运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;

(三)特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并

移交政府后,由政府授予其在一定期限内运营;

(四)国家规定的其他方式。

第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业

特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期

等综合因素确定,最长不超过30 年。

对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经

营项目(以下简称特许经营项目)可以由政府或者其授权部门与

特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期

限。

第七条国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建

设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各

自职责,负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策

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制定和监督管理工作。

县级以上地方人民政府发展改革、财政、国土、环保、住房

城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门

根据职责分工,负责有关特许经营项目实施和监督管理工作。

第八条县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加

的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制,负责统筹有关政

策措施,并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

第二章特许经营协议订立

第九条县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权

部门(以下简称项目提出部门)可以根据经济社会发展需求,以

及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等,提出特许经

营项目实施方案。

特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体

功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规

划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等,并且建设运营

标准和监管要求明确。

项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。

第十条特许经营项目实施方案应当包括以下内容:

(一)项目名称;

(二)项目实施机构;

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(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共

产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;

(四)投资回报、价格及其测算;

(五)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务

质量效率的分析估算等;

(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;

(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;

(八)政府承诺和保障;

(九)特许经营期限届满后资产处置方式;

(十)应当明确的其他事项。

第十一条项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的

第三方机构,开展特许经营可行性评估,完善特许经营项目实施

方案。

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由

财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制

定。

第十二条特许经营可行性评估应当主要包括以下内容:

(一)特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案

的合理性,可能的融资方式、融资规模、资金成本,所提供公共

服务的质量效率,建设运营标准和监管要求等;

(二)相关领域市场发育程度,市场主体建设运营能力状况

和参与意愿;

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(三)用户付费项目公众支付意愿和能力评估。

第十三条项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第

八条规定建立的部门协调机制,会同发展改革、财政、城乡规划、

国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。

经审查认为实施方案可行的,各部门应当根据职责分别出具书面

审查意见。

项目提出部门综合各部门书面审查意见,报本级人民政府或

其授权部门审定特许经营项目实施方案。

第十四条县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作

为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范

围。

第十五条实施机构根据经审定的特许经营项目实施方

案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场

竞争比较充分的,应当通过招标方式选择特许经营者。

第十六条实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要

求成立特许经营项目公司。

第十七条实施机构应当公平择优选择具有相应管理经

验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织

作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共

同制定投融资方案。

特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规

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规定。

依法选定的特许经营者,应当向社会公示。

第十八条实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特

许经营协议。

需要成立项目公司的,实施机构应当与依法选定的投资人签

订初步协议,约定其在规定期限内注册成立项目公司,并与项目

公司签订特许经营协议。

特许经营协议应当主要包括以下内容:

(一)项目名称、内容;

(二)特许经营方式、区域、范围和期限;

(三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出

资比例、股权转让等;

(四)所提供产品或者服务的数量、质量和标准;

(五)设施权属,以及相应的维护和更新改造;

(六)监测评估;

(七)投融资期限和方式;

(八)收益取得方式,价格和收费标准的确定方法以及调整

程序;

(九)履约担保;

(十)特许经营期内的风险分担;

(十一)政府承诺和保障;

(十二)应急预案和临时接管预案;

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(十三)特许经营期限届满后,项目及资产移交方式、程序

和要求等;

(十四)变更、提前终止及补偿;

(十五)违约责任;

(十六)争议解决方式;

(十七)需要明确的其他事项。

第十九条特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规

定,可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。

向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益

的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目

相关的其它开发经营权益。

第二十条特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调

整机制。特许经营项目价格或收费应当依据相关法律、行政法规

规定和特许经营协议约定予以确定和调整。

第二十一条政府可以在特许经营协议中就防止不必要

的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服

务和基础设施的提供等内容作出承诺,但不得承诺固定投资回报

和其他法律、行政法规禁止的事项。

第二十二条特许经营者根据特许经营协议,需要依法办

理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的,有关部门在进行

审核时,应当简化审核内容,优化办理流程,缩短办理时限,对

于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事

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项,不再作重复审查。

实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

第二十三条国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财

务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融

机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持,对符合条件的项

目,贷款期限最长可达30 年。探索利用特许经营项目预期收益

质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源。

第二十四条国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提

供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融

资,发行项目收益票据和资产支持票据等。

国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略投资

者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务

融资工具等方式拓宽投融资渠道。

第二十五条县级以上人民政府有关部门可以探索与金

融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金,并通过投资

补助、财政补贴、贷款贴息等方式,支持有关特许经营项目建设

运营。

第三章特许经营协议履行

第二十六条特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信

用原则,按照约定全面履行义务。

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除法律、行政法规另有规定外,实施机构和特许经营者任何

一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要

求的,应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。

第二十七条依法保护特许经营者合法权益。任何单位或

者个人不得违反法律、行政法规和本办法规定,干涉特许经营者

合法经营活动。

第二十八条特许经营者应当根据特许经营协议,执行有

关特许经营项目投融资安排,确保相应资金或资金来源落实。

第二十九条特许经营项目涉及新建或改扩建有关基础

设施和公用事业的,应当符合城乡规划、土地管理、环境保护、

质量管理、安全生产等有关法律、行政法规规定的建设条件和建

设标准。

第三十条特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标

准规范和特许经营协议,提供优质、持续、高效、安全的公共产

品或者公共服务。

第三十一条特许经营者应当按照技术规范,定期对特许

经营项目设施进行检修和保养,保证设施运转正常及经营期限届

满后资产按规定进行移交。

第三十二条特许经营者对涉及国家安全的事项负有保

密义务,并应当建立和落实相应保密管理制度。

实施机构、有关部门及其工作人员对在特许经营活动和监督

管理工作中知悉的特许经营者商业秘密负有保密义务。

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第三十三条实施机构和特许经营者应当对特许经营项

目建设、运营、维修、保养过程中有关资料,按照有关规定进行

归档保存。

第三十四条实施机构应当按照特许经营协议严格履行

有关义务,为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支

持,提高公共服务水平。

行政区划调整,政府换届、部门调整和负责人变更,不得影

响特许经营协议履行。

第三十五条需要政府提供可行性缺口补助的特许经营

项目,应当严格按照预算法规定,综合考虑政府财政承受能力和

债务风险状况,合理确定财政付费总额和分年度数额,并与政府

年度预算和中期财政规划相衔接,确保资金拨付需要。

第三十六条因法律、行政法规修改,或者政策调整损害

特许经营者预期利益,或者根据公共利益需要,要求特许经营者

提供协议约定以外的产品或服务的,应当给予特许经营者相应补

偿。

第四章特许经营协议变更和终止

第三十七条在特许经营协议有效期内,协议内容确需变

更的,协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议

可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的,应当事先征求

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债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的,应当及时做好

相关信息披露。

特许经营期限届满后确有必要延长的,按照有关规定经充分

评估论证,协商一致并报批准后,可以延长。

第三十八条在特许经营期限内,因特许经营协议一方严

重违约或不可抗力等原因,导致特许经营者无法继续履行协议约

定义务,或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的,在

与债权人协商一致后,可以提前终止协议。

特许经营协议提前终止的,政府应当收回特许经营项目,并

根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。

第三十九条特许经营期限届满终止或提前终止的,协议

当事人应当按照特许经营协议约定,以及有关法律、行政法规和

规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接

管、验收等手续。

第四十条特许经营期限届满终止或者提前终止,对该基

础设施和公用事业继续采用特许经营方式的,实施机构应当根据

本办法规定重新选择特许经营者。

因特许经营期限届满重新选择特许经营者的,在同等条件

下,原特许经营者优先获得特许经营。

新的特许经营者选定之前,实施机构和原特许经营者应当制

定预案,保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

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第五章监督管理和公共利益保障

第四十一条县级以上人民政府有关部门应当根据各自

职责,对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服

务技术规范,以及其他有关监管要求进行监督管理,并依法加强

成本监督审查。

县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。

第四十二条县级以上人民政府及其有关部门应当根据法

律、行政法规和国务院决定保留的行政审批项目对特许经营进行

监督管理,不得以实施特许经营为名违法增设行政审批项目或审

批环节。

第四十三条实施机构应当根据特许经营协议,定期对特

许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效

评价,并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格

或财政补贴进行调整的机制,保障所提供公共产品或公共服务的

质量和效率。

实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的

重要内容。

第四十四条社会公众有权对特许经营活动进行监督,向

有关监管部门投诉,或者向实施机构和特许经营者提出意见建

议。

第四十五条县级以上人民政府应当将特许经营有关政

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策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公

开。

实施机构和特许经营者应当将特许经营项目实施方案、特许

经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所

提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财

务报表等有关信息按规定向社会公开。

特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财

务指标,并依法接受年度财务审计。

第四十六条特许经营者应当对特许经营协议约定服务

区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务,不

得对新增用户实行差别待遇。

第四十七条实施机构和特许经营者应当制定突发事件

应急预案,按规定报有关部门。突发事件发生后,及时启动应急

预案,保障公共产品或公共服务的正常提供。

第四十八条特许经营者因不可抗力等原因确实无法继

续履行特许经营协议的,实施机构应当采取措施,保证持续稳定

提供公共产品或公共服务。

第六章争议解决

第四十九条实施机构和特许经营者就特许经营协议履

行发生争议的,应当协商解决。协商达成一致的,应当签订补充

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协议并遵照执行。

第五十条实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专

业技术问题发生争议的,可以共同聘请专家或第三方机构进行调

解。调解达成一致的,应当签订补充协议并遵照执行。

第五十一条特许经营者认为行政机关作出的具体行政

行为侵犯其合法权益的,有陈述、申辩的权利,并可以依法提起

行政复议或者行政诉讼。

第五十二条特许经营协议存续期间发生争议,当事各方

在争议解决过程中,应当继续履行特许经营协议义务,保证公共

产品或公共服务的持续性和稳定性。

第七章法律责任

第五十三条特许经营者违反法律、行政法规和国家强制

性标准,严重危害公共利益,或者造成重大质量、安全事故或者

突发环境事件的,有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处

罚;拒不改正、情节严重的,可以终止特许经营协议;构成犯罪

的,依法追究刑事责任。

第五十四条以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项

目的,应当依法收回特许经营项目,向社会公开。

第五十五条实施机构、有关行政主管部门及其工作人员

不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动、徇私舞弊、滥

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用职权、玩忽职守的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追

究刑事责任。

第五十六条县级以上人民政府有关部门应当对特许经

营者及其从业人员的不良行为建立信用记录,纳入全国统一的信

用信息共享交换平台。对严重违法失信行为依法予以曝光,并会

同有关部门实施联合惩戒。

第八章附则

第五十七条基础设施和公用事业特许经营涉及国家安

全审查的,按照国家有关规定执行。

第五十八条法律、行政法规对基础设施和公用事业特许

经营另有规定的,从其规定。

本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的,按照协议约

定执行。

第五十九条本办法由国务院发展改革部门会同有关部

门负责解释。

第六十条本办法自2015 年6 月1 日起施行。


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